Die CO2-Rechnung Milliarden-Poker um VerschmutzungszertifikateDie CO2-Rechnung Milliarden-Poker um VerschmutzungszertifikateDie CO2-Rechnung Milliarden-Poker um Verschmutzungszertifikate

Treibhausgase haben in der EU einen Preis. Und zwar bereits seit mehr als zwanzig Jahren. Denn so lange gibt es den Emissionshandel, der als Europas wichtigstes Klimagesetz gilt. Doch das System ist unter Druck geraten, mehrere Mitgliedstaaten sowie die Industrie drängen auf Erleichterungen. So wird in Brüssel nun über eine weitreichende Reform verhandelt. Ist das der notwendige Realismus zur Rettung der Wirtschaft – oder das Einknicken vor der fossilen Lobby?

Als Antwort auf diese Frage gilt, wie so oft: Der Standort bestimmt den Standpunkt! Aber machen wir einmal einen Blick hinter die Kulissen des aktuellen Tauziehens und des möglichen Kurswechsels – hin zum eigentlichen Fundament des Systems. Eingeführt wurde der europäische Emissionshandel (ETS) im Jahr 2005 – zur Umsetzung des internationalen Klimaschutzabkommens von Kyoto. Dieses Protokoll legte erstmals völkerrechtlich verbindliche Zielwerte für den Treibhausgas-Ausstoß fest. Europa beschloss damals also ein System für den Handel mit Verschmutzungszertifikaten. Klingt kompliziert – ist es auch. Prinzipiell basiert die Methode auf dem sogenannten „Cap and trade“-Prinzip. Das heißt, es gibt eine Obergrenze (Cap), die festlegt, wie viele Treibhausgasemissionen ausgestoßen werden dürfen, und die Emissionsberechtigungen können auf dem Markt gehandelt werden (trade). Wobei die Obergrenze jedes Jahr etwas sinkt. Europaweit sind derzeit etwa 10.000 Anlagen der Energiewirtschaft sowie der energieintensiven Industrie, dazu gehören etwa Zementwerke, Papierfabriken oder auch die Eisen- und Stahlindustrie, erfasst. Zusammen verursachen diese Anlagen etwa 40 Prozent der Treibhausgas-Emissionen in Europa. Seit dem Jahr 2012 ist der innereuropäische Luftverkehr in das System miteinbezogen, seit 2024 auch der Seeverkehr.

Wie funktioniert das Verfahren nun in der Praxis? Die Mitgliedstaaten der EU geben eine begrenzte Menge an Verschmutzungszertifikaten an die Unternehmen aus. Einen Teil dieser Berechtigungen gibt es kostenlos, den anderen Teil über Versteigerungen. Für jede ausgestoßene Tonne Kohlenstoffdioxid muss ein Zertifikat abgegeben werden – so bekommt das CO2 einen Preis. Dieser kann durchaus schwanken. Gibt es zu viele Zertifikate, fällt der Preis in den Keller, so geschehen etwa im Jahr 2013, als eine Tonne CO2 nicht einmal mehr drei Euro kostete. Ab 2017 zogen die Gebühren wieder an, auf zwischenzeitlich mehr als 100 Euro. Seit einigen Jahren ist der Preis nun schon recht stabil und liegt derzeit bei rund 80 Euro. Die Idee, die dahinter steckt, ist logisch: Verfügt ein Unternehmen über mehr Zertifikate als benötigt, können diese verkauft werden – Klimaschutz soll sich lohnen. Wer mehr verschmutzt, muss mehr zahlen.

Das System funktioniert! Seit der Einführung des Emissionshandels ist der CO2-Ausstoß in den betreffenden Sektoren um mehr als die Hälfte zurückgegangen. Vor allem bei den Stromerzeugern. Expertinnen und Experten kritisieren jedoch, dass bei der produzierenden Industrie kaum etwas geschehen sei, die CO2-Reduktionen seien eher auf Produktionsrückgänge zurückzuführen als auf echte Klimaschutzmaßnahmen. Mittlerweile ist das gesamte Prinzip stark unter Druck geraten. Europa hat sich ambitionierte Klimaschutzziele gesetzt. Bis zum Jahr 2050 will die EU klimaneutral werden. Das bedeutet nicht, dass kein CO2 mehr ausgestoßen wird, sondern dass eben nur so viel CO2 in die Atmosphäre gelangt, wie auch wieder herausgeholt wird, etwa durch Wälder oder Ozeane. Als Zwischenziel auf dem Weg dorthin gibt es noch das Jahr 2040, bis dahin sollen die Treibhausgasemissionen um 90 Prozent im Vergleich zum Jahr 1990 sinken. Gleichzeitig fordert aber die Industrie Entlastungen und wirft ihre mächtige Lobby-Maschinerie an. Einige Staaten fordern eine Aussetzung des Emissionshandels, andere Länder, unter ihnen auch Österreich, drängen auf einen weniger ehrgeizigen Klimakurs und stattdessen eine industriefreundlichere Richtung. Im Klartext heißt das: Eine Aufweichung!

Dass es eine Reform braucht, ist unumstritten. „Ich kenne eigentlich niemanden, der mit dem gegenwärtigen Zustand des EU-Emissionshandels zufrieden ist. Es geht darum, dass wir die Grundstoffindustrie, also etwa die Stahl- und Zementindustrie, auf ein neues technologisches Level bringen. Das Ziel sollte sein, alle Rohstoffe stärker in einen Kreislauf zu bringen“, betont Wirtschaftswissenschafter Stefan Schleicher, Professor am Wegener Zentrum für Klima und Globalen Wandel an der Universität Graz. Er gibt auch zu bedenken: „Die Voestalpine zählt in Europa zu den größten Stahlwerken und damit auch zu den größten Emittenten“. Man könne den Stahlherstellungsprozess nicht einfach schrittweise von Jahr zu Jahr emissionsärmer machen. Dafür seien radikale Veränderungen im Produktionsprozess nötig, man müsse hier wirklich neu starten.

Klar ist also, der Emissionshandel steht an einem Wendepunkt. Ursprünglich war für 2027 eine Ausweitung auf die Bereiche Verkehr und Gebäude vorgesehen, der Plan wurde jedoch bereits aus Sorge um zu hohe CO2-Preise um ein Jahr verschoben. Die EU-Kommission hat nun am 17. Juli ihren Vorschlag für eine Reform vorgelegt. Seither ist ein erbitterter Streit darüber ausgebrochen. Im Mittelpunkt der Debatte stehen die Gratiszertifikate. Diese sollten ursprünglich verhindern, dass Industriebetriebe in Länder mit weniger strengen Klimavorgaben abwandern. Eigentlich hätten die Gratiszertifikate im Jahr 2034 auslaufen sollen, nun wird eine Verlängerung der Frist bis Ende 2037 vorgeschlagen. Außerdem soll die gesamte Menge der Zertifikate viel langsamer reduziert werden als eigentlich geplant. Die Industrie würde also bis zum Jahr 2050 knapp drei Milliarden Tonnen mehr an Treibhausgasen emittieren dürfen.

Lena Schilling, EU-Abgeordnete der Grünen, ordnet dies so ein: „Die Industrie soll nun länger Zeit haben, um mehr Emissionen auszustoßen. Es ist gerade nach einem Sommer wie diesem, in dem es sehr viele Hitzeopfer gegeben hat, problematisch, eines der am besten funktionierenden Klimaschutzinstrumente abzuschwächen.“ Gleichzeitig betont Schilling, dass es wichtig sei, die Industrie dabei zu unterstützen, die vorgegebenen Klimapfade schneller zu erreichen. „Ich bin dafür, dass wir mit Gesetzen und Rahmenbedingungen für eine klimafreundliche Industrie sorgen, statt einfach zu sagen, die Unternehmen können die Umwelt länger verschmutzen“, sagt die EU-Mandatarin. Im Grunde sei das Klimaziel bis 2040 mit diesem Vorschlag fast gar nicht mehr möglich, so Schilling. Sie ortet das generelle Problem, dass Klimaziele beschlossen und dann die Instrumente, die zum Ziel führen, abgeschwächt werden.

Ganz anders klingt das, wenig überraschend, bei der österreichischen Regierung. Vor allem der ÖVP geht das Konzept der EU-Kommission nicht weit genug. Wirtschaftsminister Wolfgang Hattmannsdorfer forderte beim vergangenen Ratstreffen zur Wettbewerbsfähigkeit in der belgischen Hauptstadt eine Verlängerung der Gratiszertifikate über das Jahr 2038 hinaus. „Rund 600.000 Arbeitsplätze in Österreich sind abhängig von der energieintensiven Industrie. Mein Ziel ist, dass diese nicht abwandern“, sagte Hattmannsdorfer in Brüssel im Gespräch mit Journalistinnen und Journalisten. Und weiter: „Ich bin überzeugt, dass eine Produktion in Bangladesch immer schlechter ist für das Weltklima als eine in Österreich oder jedem anderen europäischen Staat.“ Applaus und Unterstützung erhält die heimische Regierung von der Industriellenvereinigung. Diese hält in einer Aussendung fest: Die Ausweitung der Gratiszertifikate sei ein notwendiger erster Schritt, weitere Nachschärfungen müssten folgen. Es gelte, Allianzen zu schmieden.

Bis jetzt sind allerdings nur wenige Staaten auf der Seite Österreichs. Auch das EU-Parlament beschäftigt sich bereits mit dem Vorschlag der Kommission. An vorderster Front steht dabei der deutsche EU-Abgeordnete Peter Liese (CDU), umwelt- und klimapolitischer Sprecher der konservativen Fraktion im EU-Parlament sowie Berichterstatter zur Reform des Emissionshandels. Er kann dem vorliegenden Plan durchaus etwas abgewinnen und findet klare Worte: „Wir sind jetzt in einer Situation, in der es schwierig wird. Unternehmen wie zum Beispiel die österreichische Voestalpine betonen, dass sie die Emissionen nicht so schnell reduzieren können wie vorgesehen. Weil auch viele Voraussetzungen für die Dekarbonisierung fehlen. Wir brauchen ein bisschen mehr Luft. Deshalb sage ich auch: Nach fest kommt ab. Wenn man die Schraube zu fest anzieht, dann fliegt uns das Ganze um die Ohren.“ Aus diesem Grund habe er Vorschläge gemacht, den Emissionshandel zu lockern. Natürlich nicht, wie er betont, ohne die Klimaziele aus dem Blick zu verlieren. „Wir werden auch mit geänderten Regeln die Klimaneutralität 2050 schaffen und 2040 unser Klimaziel erreichen“, so Liese.

Die irische Ratspräsidentschaft hat sich zum Ziel gesetzt, die Reform bis Weihnachten unter Dach und Fach zu bringen. Fachleute nennen das entweder „ambitioniert“, „sportlich“ oder auch „illusorisch“. Wirtschaftswissenschafter Stefan Schleicher jedenfalls glaubt nicht an diesen Zeitplan: „Ich finde, wir müssen immer den ganzen Komplex an Herausforderungen, vor denen die EU steht, sehen. Und das primäre Ziel ist, eine wirklich zukunftsfähige Industriepolitik zustande zu bringen. Und das schafft man nicht in einigen Monaten. Ich gehe davon aus, dass es ein größeres Politikpaket geben wird. Dieses wird uns wohl das kommende Jahr beschäftigen.“

Andere, wie etwa CDU-Politiker Peter Liese, drücken aufs Tempo: „Jeder, der sagt, wir wollen das bestehende System erhalten, ist ein Fantast. Wir müssen schnell arbeiten.“ Deshalb gehe sein Appell in beide Richtungen, an Umweltschützer und Grüne, aber auch an die Industrie. Liese sagt: „Bitte nicht zu viel meckern, nicht mit der Kommission und wenn es geht, auch nicht mit mir.“ Wenn man keine Einigung finde, dann könne es sein, dass das bestehende System bleibe – und das wäre der Supergau mit einer maximalen Verunsicherung. Es müssen alle kompromissbereit sein. Gerade die Industrie müsse dies noch lernen, so Liese.

Das Tauziehen geht aber nicht nur um die Gratiszertifikate, sondern um viele weitere Punkte. Die Kommission schlägt etwa auch vor, mehr als 50 Prozent der Einnahmen aus dem Handel mit den Verschmutzungszertifikaten verpflichtend zweckgebunden für Dekarbonisierungsmaßnahmen einzusetzen. Bisher konnten die EU-Mitgliedstaaten weitgehend frei entscheiden, wofür sie das eingenommene Geld verwenden. Es sollte schon irgendwie mit Klimaschutz zu tun haben, aber der Bereich ist sehr weit gefasst. Die Summen können sich sehen lassen: Seit dem Jahr 2013 hat der europäische Emissionshandel mehr als 245 Milliarden Euro an Auktionserlösen gebracht, der Großteil geht an die Länder. „Österreich bekommt jährlich rund 300 Millionen Euro aus diesen Erlösen“, sagt Stefan Schleicher. Aus einem EU-Klima-Report gehen die genauen Zahlen hervor: 435,4 Millionen Euro im Jahr 2023 und 313,1 Millionen Euro im Jahr 2024. Österreich gab an, das Geld sei in den Brennerbasistunnel geflossen.

Für Klimaexpertin Katharina Rogenhofer ist die Zweckwidmung der eigentliche zentrale Punkt der Reform: „Alle reden über die Verlängerung der Gratiszertifikate, doch eigentlich geht es um die Frage, wer die Transformation bezahlt und ob sich das in dem vorgesehenen Zeitrahmen noch ausgeht. Und wenn wir diese Frage stellen, ist der nächste logische Schritt die Zweckbindung.“ Die ehemalige Sprecherin des Klimavolksbegehrens und jetzige Vorständin des Kontext-Instituts plädiert dafür, das Geld, das aus der Industrie kommt, auch wieder dorthin zurückzuführen – für eigene Investitionen in Dekarbonisierungsmaßnahmen. Rogenhofer würde es also gut verstehen, wenn die Industrie empört darauf reagiere, dass ihr Geld aus dem Emissionshandel in den Brennerbasistunnel fließt. Am ursprünglich geplanten Ende der Gratiszertifikate würde Rogenhofer gern festhalten, sie betont aber auch, dass es für Ausnahmefälle, wenn also Unternehmen in die Transformation investieren und umstellen wollen, es aber an äußeren Umständen scheitert, sehr wohl weitere Verschmutzungsrechte geben sollte.

Ebenfalls im Papier der EU-Kommission findet sich ein Vorschlag zu Änderungen den Flugverkehr betreffend. Derzeit sind nur innereuropäische Flüge in den Emissionshandel eingebunden. Künftig soll dies auch für Flüge in Länder außerhalb der EU gelten. Allerdings: Nur Ziele, die in einem Radius von 5000 Kilometer ab dem Flughafen Frankfurt liegen. Nicht eingeschlossen sind damit die USA, Indien oder auch China. Sehr wohl aber die Drehkreuze am Persischen Golf oder der immer mehr frequentierte Flughafen Istanbul. Die dort beheimateten Airlines wie Turkish, Emirates oder Qatar locken seit Jahren mit günstigen Angeboten und haben den europäischen Gesellschaften große Marktanteile im Asienverkehr abgenommen. Eine Sprecherin der Lufthansa Group lobte daher den Entwurf. Dadurch seien erstmals die Wettbewerbsverzerrungen zwischen europäischen und außereuropäischen Airlines in den Blick genommen worden. Luftfahrtexperten rechnen mit zähen Verhandlungen. Mit besonders mächtigen Gegnern wollte sich Brüssel jedoch nicht anlegen. Aus den USA und China kommt schon seit Langem entschlossener Widerstand gegen den EU-Emissionshandel. Beim Versuch, diese Länder 2012 einzubinden, drohten die Staaten mit massiven Gegenmaßnahmen wie der Einschränkung von Verkehrsrechten. Auf diesen Streit hat Brüssel jetzt von Haus aus verzichtet.

Wirtschaftsforscher Stefan Schleicher betont, dass man vieles nun neu denken müsse. Er nennt dafür auch Beispiele: „Es gibt etwa in Österreich Projekte, die wir durchaus international herzeigen können. Etwa ein Projekt in der heimischen Zementindustrie. Die Grundidee ist, dass die CO2-Emissionen in der Zementfabrik abgetrennt werden, also nicht in die Atmosphäre geblasen werden, sondern über eine Pipeline zur Raffinerie nach Schwechat gebracht und dort mit Wasserstoff zu neuen synthetischen Kohlenwasserstoffen verbunden werden.“ Schleicher berichtet auch von sehr erfolgversprechenden Bemühungen, CO2 zu einem festen Stoff zu verarbeiten und eine Art Kohlenstoffpellets zu erzeugen. Diese Pellets könnten dann dem Beton beigemischt werden, und Beton würde zu einem Speicher für Kohlenstoff.

Die aktuelle Diskussion in Brüssel und den Mitgliedstaaten geht jedoch eher in die simple Richtung – mehr Gratiszertifikate und längere Verschmutzung oder eben nicht. Eine Einigung ist noch nicht in Sicht. Die Grüne EU-Abgeordnete Lena Schilling spart nicht mit Kritik an der heimischen Regierung: „Besonders irritierend finde ich die Positionierung Österreichs. Die Regierung hat in den Verhandlungen zum Klimaziel 2040, also zur Reduktion der Treibhausgasemissionen um 90 Prozent, gemeint, man stimme nur zu, wenn es im Emissionshandel mehr Gratiszertifikate gebe. In Österreich will die Regierung aber bis 2040 klimaneutral werden. Und auf der anderen Seite sind 90 Prozent weniger Emissionen zu radikal? Da besteht ja auch ein Fehler in der Matrix.“

Und auch Peter Liese wollte im Interview unbedingt noch etwas zu Österreich sagen: „Ich unterstütze die österreichische Regierung dabei, dass wir den Emissionshandel ändern müssen. Aber ich bin ein bisschen enttäuscht. Österreich stand eigentlich immer sehr positiv zur Klimapolitik, doch die jetzige Korrektur ist etwas übertrieben. Ich hoffe, Österreich findet wieder die Mitte. Also nicht die Linie von Lena Schilling, aber jenen Kurs, den die ÖVP vor fünf Jahren eingeschlagen hatte. Das wäre zielgerichteter und besser als das, was ich jetzt teilweise höre.“

Der Weg zu einem neuen europäischen Konsens ist jedenfalls steinig. Zwischen den Institutionen der EU, also der Kommission, dem Parlament und den Mitgliedstaaten, muss ein Kompromiss gefunden werden. Und ein solcher ist derzeit nicht in Sicht. Der Emissionshandel hat bewiesen, dass Klimaschutz einen Preis hat – jetzt wird sich zeigen, ob er auch einen Wert hat. Klimaexpertin Katharina Rogenhofer verweist darauf, dass in der emotionalen Debatte der Emissionshandel nun von so manchen quasi verteufelt und das Szenario einer abwandernden Industrie skizziert wird. Das sei wie ein Damoklesschwert, das über jeder Verhandlung hänge, so Rogenhofer. Sie betont: „In allen makroökonomischen Studien, die ich kenne, hat der Emissionshandel nicht dazu beigetragen, das Bruttoinlandsprodukt zu schwächen, die Inflation anzutreiben und er hat auch nicht dazu beigetragen, dass Industrien abwandern.“

Derzeit gleichen die Verhandlungen über eine Reform allerdings eher einem Glaubenskrieg. Aufgeladene Parolen ersetzen ökonomische Berechnungen. Die EU muss nun beweisen, dass sie auch in der Klimakrise zu rationaler Politik fähig ist.