Wachstumsschmerzen Wie viel Erweiterung braucht die Europäische Union? Und wie viel verträgt sie?Wachstumsschmerzen Wie viel Erweiterung braucht die Europäische Union? Und wie viel verträgt sie?Wachstumsschmerzen Wie viel Erweiterung braucht die Europäische Union? Und wie viel verträgt sie?

Das isländische Nein zur Wiederaufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der EU hat Brüssel eiskalt erwischt. Und das Votum zeigt: Die Strahlkraft der Europäischen Union ist bei wohlhabenden Ländern längst erloschen. Gleichzeitig befinden sich die Länder des Westbalkans, sie alle wären Nettoempfänger, seit vielen Jahren, oft Jahrzehnten, in der Warteschleife. Die veränderte Geopolitik erhöht den Druck und macht die Erweiterung zu einer elementaren Sicherheits- und Stabilitätsfrage. Doch Europa findet scheinbar keine Antworten.

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen liebt pathetische Gesten und große Inszenierungen, ihre Rhetorik ist geprägt von Superlativen. Man muss keine Prophetin sein, um vorauszusagen, dass dies auch bei ihrer Rede zur Lage der Union am 16. September im EU-Parlament in Straßburg der Fall sein wird. Umso ungewohnter war ihr Schweigen zum isländischen Votum. Die Insel im hohen Norden Europas zeigte der Union am 29. August die kalte Schulter und lehnte bei einer Volksbefragung die Wiederaufnahme von Beitrittsverhandlungen mit 52,8 Prozent ab. Ein herber Dämpfer für Brüssel und auch für Ursula von der Leyen. Der Schock war offenbar so groß, dass sich die Kommissionspräsidentin, entgegen ihrer sonstigen Mitteilsamkeit, dazu gar nicht äußern wollte. In einem schriftlichen Statement der Kommission hieß es schließlich: „Die Europäische Kommission nimmt das Ergebnis von Islands Referendum zur Kenntnis. Die Kommission respektiert die Entscheidung des isländischen Volkes. Island bleibt ein enger Partner der Europäischen Union.“

Paul Schmidt, Generalsekretär der Österreichischen Gesellschaft für Europapolitik war zur Zeit des Referendums in Island. Er beschreibt die Stimmung als sehr emotional, „es wurde viel diskutiert, das Thema hat niemanden kalt gelassen.“ Er berichtet aber auch von vielen absurden Äußerungen und Warnungen des Nein-Lagers: So sei etwa behauptet worden, Island sei zu klein, um in den Verhandlungen bestehen zu können. Oder die strengen Regeln für die Island-Pferde würden von der EU aufgeweicht, das ganze Land würde deshalb einen Schaden davontragen. „Mich hat das sehr an die Brexit-Debatte erinnert“, sagt Paul Schmidt.

EU-Erweiterungskommissarin Marta Kos verströmte bei einem Treffen der Europaministerinnen und -minister in der ersten Augustwoche in Dublin dennoch Zuversicht und sprach sogar von einem „Herbst der Erweiterung“.
Tatsächlich aber offenbart das isländische Nein das Dilemma der EU, und es sollte ein Weckruf sein. Nur noch finanzschwache Staaten wollen unbedingt in die EU, alle neun derzeitigen offiziellen Beitrittskandidaten wären Nettoempfänger. Neue Nettozahler sind nicht in Sicht. Und schon jetzt herrscht ein deutliches Ungleichgewicht: Neun Nettozahler – Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Schweden, Österreich, Irland, Dänemark und Finnland – stehen 18 Nettoempfängern gegenüber. Die Attraktivität der EU für reichere Länder ist ganz offenbar endenwollend. Und es macht nicht den Eindruck, als hätte Brüssel darauf eine Antwort.
Paul Schmidt sieht die isländische Ablehnung als vertane Chance. Aber was heißt das jetzt für die EU? „Abhaken, weitermachen und die positiven Aspekte der Erweiterung hervorheben“, so der Leiter der Gesellschaft für Europapolitik. Er verweist darauf, dass auch die bisherigen Erweiterungen stets politische, und nicht unbedingt volkswirtschaftliche Entscheidungen waren. Etwa im Jahr 2004, bei der bisher größten Erweiterung, als insgesamt zehn Länder, unter ihnen Estland, Lettland, Malta, Polen, Tschechien, Slowenien und Zypern, beitraten. „Einige dieser Staaten stehen heute in Sachen Wirtschaftswachstum besser da als so manche westeuropäische Länder. Daher: Wer weiß, wo die heutigen Beitrittskandidaten in einigen Jahren stehen?“
Die Rechnung mit Nettoempfängern und Nettozahlungen will Paul Schmidt so auch nicht stehen lassen. Diese Einteilung sei verzerrend. „Die EU-Mitgliedschaft ist nicht so eins zu eins in Zahlen zu fassen. Die Mitgliedschaft bringt uns wesentlich mehr als budgetäre Beiträge, von denen wir ohnehin 94 Prozent wieder zurückbekommen.“ Tatsächlich fließt dieser Prozentsatz des gesamten EU-Haushalts wieder in die Mitgliedsländer zurück, in Form von Förderungen und Investitionen.

Aber auch abgesehen vom Geld sind in Sachen Erweiterung noch viele Fragen offen. Wenn nun neun Länder dazukommen, heißt das dann, dass es 36 Kommissare gibt? Weiterhin einen für jedes Land? Bleibt das Veto-Recht wie es ist? Kann es überhaupt noch Entscheidungen geben, wenn es für 36 Staaten die Möglichkeit gibt, ein Veto einzulegen? Was bedeuten mehr Länder in der EU für das Budget und für die zahlreichen Fördertöpfe? Wer bekommt dann weniger? Und das sind längst noch nicht alle Fragen, die sich die EU stellen muss. Expertinnen und Experten kritisieren, dass für die benötigten Reformen die Ansätze fehlen.
Gleichzeitig ist die Aufnahme der Länder des Westbalkans aber auch eine Sache der Sicherheit. Die Staaten wollen sich Richtung Westen orientieren, gleichzeitig versucht Russlands Präsident Wladimir Putin seinen Einfluss zu erhöhen. Russische Trollfabriken verbreiten gezielt Desinformation, der Kreml will die gesamte Region destabilisieren. Viele dieser Länder hängen schon seit Jahren in der EU-Warteschleife, und der Frust wächst. Russland hingegen wird als jenes Land angesehen, das keine Bedingungen stellt.
Einen besonders langen Weg, der noch nicht zu Ende ist, hat etwa Nordmazedonien hinter sich. Der Staat ist seit 21 Jahren offizieller Beitrittskandidat und hat in dieser Zeit vieles verändert. Sogar den Namen! Um einen lange dauernden Streit mit Griechenland, der auch zu einer Blockade der Gespräche mit der EU geführt hatte, zu beenden, wurde der Staatsname 2019 von Mazedonien in Nordmazedonien geändert. Zur Erklärung: Auch im Norden Griechenlands gibt es eine große Region namens Makedonien, also Mazedonien. Athen hatte befürchtet, dass das Nachbarland Gebietsansprüche auf die griechische Provinz Makedonien erheben könnte. Nordmazedonien nahm weiters eine Justizreform vor, eine Reform der Nachrichten- und Sicherheitsdienste sowie eine Reform der öffentlichen Verwaltung. Zuletzt blockierte Bulgarien mit einem Veto den Beginn der Verhandlungen, aktuell fordert die EU weitere Reformen.

Musterschüler unter den Beitrittskandidaten ist Montenegro, das schon seit 2010 auf Einlass in die EU wartet. 33 der 35 Polit-Kapitel wurden eröffnet, 18 gelten als vorläufig abgeschlossen. Ebenfalls große Fortschritte erzielte Albanien. Österreichs Außenministerin Beate Meinl-Reisinger würdigte erst Ende August beim Europäischen Forum Alpbach die Bemühungen des Landes und vor allem das Tempo im Beitrittsprozess. Zum Westbalkan sagt Meinl-Reisinger: „Ohne die Länder des Westbalkans ist die Europäische Union nicht vollständig. Erweiterung ist deshalb keine Gefälligkeit an die Region, sondern eine Investition in unsere eigene Sicherheit, in Arbeitsplätze und in wirtschaftliche Chancen. Der Westbalkan darf unter keinen Umständen zum Spielfeld anderer Mächte werden.“ Die Außenministerin setzt damit den betonten Pro-Westbalkan-Kurs der vergangenen heimischen Regierungen fort.
Keine allzuguten Aussichten gibt es derzeit für Bosnien und Herzegowina sowie für Serbien. Seit Juni 2024 sind die Gespräche mit Georgien ausgesetzt, jene mit der Türkei liegen bereits seit Jahren auf Eis.
Die Verantwortung für die extrem lange Verhandlungszeit nur der EU zuzuschieben, trifft wohl auch nicht zu. Expertinnen und Experten warnen etwa vor dem, in vielen Staaten noch lange nicht überwundenen, Nationalismus.

Eine der mahnenden Stimmen in Bezug auf die EU-Erweiterung ist die französische Politologin und ehemalige Politikerin Sylvie Goulard. Sie gilt als langjährige Vertraute von Frankreichs Präsident Emmanuel Macrons, war Verteidigungsministerin und viele Jahre Europaabgeordnete. Heute ist die Präsidentin des Deutsch-Französischen Instituts in Ludwigsburg. Goulard hat ein Buch zur EU-Erweiterung verfasst, sie beschäftigt sich mit der Frage, ob die EU ohne tiefgreifende Reformen im Inneren überhaupt noch erweiterungsfähig sei. Die Antwort steckt eigentlich schon im Titel des Buchs: „L’ Europe enfla si bien qu’elle creva“, auf deutsch „Europa blähte sich so sehr, dass es platzte“. Der Buchtitel bezieht sich auf eine Fabel von Jean de La Fontaine, in der ein Frosch einem Ochsen nacheifert – und so stark anschwillt, dass er platzt. Der Frosch ist bei Goulard die EU. „Ich habe das Buch vor drei Jahren geschrieben - alles was seither passiert ist, zeigt uns, wie wichtig die EU ist. Viele Länder wollen der EU beitreten, weil sie wissen, dass die EU Stabilität bedeutet, einen Rechtsstaat bedeutet, und dass wir versuchen Konflikte mit Regeln und Dialog zu lösen. Es hätte viel Sinn den Erweiterungsprozess zustande zu bringen, aber das Problem liegt darin, dass wir uns nicht darauf vorbereiten, sagt Sylvie Goulard heute. Daran, dass XXL immer funktioniere, glaube sie nicht. Sie will nicht als Erweiterungs-Gegnerin dargestellt werden und wehrt sich dagegen, dass versucht werde zu argumentieren, sie sei in den Händen Russlands. Sie verweist vielmehr darauf, dass die EU Reformen brauche, wenn die Erweiterung ein Erfolg werden solle und dass sich Europa eben vorbereiten müsse. Und sie kritisiert: „Wir sind in Europa viel zu langsam. Die Welt verändert sich sehr rasch, aber wir wollen das nicht sehen.“ Goulard verweist auf den Bericht von Mario Draghi, ehemaliger italienischer Ministerpräsident und ehemaliger Präsident der Europäischen Zentralbank. Dieser hat 2024 auf etliche Defizite hingewiesen und zahlreiche Vorschläge vorgelegt um die EU wettbewerbsfähiger zu machen. Passiert ist allerdings fast nichts. Ähnliches gilt auch für den Letta-Report, den Bericht des ehemaligen italienischen Ministerpräsidenten Enrico Letta zur Zukunft des Binnenmarktes.

Zurück zur Erweiterung: Ein echter Sonderfall ist die Ukraine. In Folge des russischen Angriffskrieges hat das Land Ende Februar 2022 die Mitgliedschaft in der EU beantragt, im Juni 2022 wurde sie in den Kreis der offiziellen Beitrittskandidaten aufgenommen. Die Ukraine befindet sich im Krieg, der Staat hat nach wie vor ein gewaltiges Korruptionsproblem und eine Aufnahme des riesigen Landes - die Ukraine wäre nach Einwohnern gerechnet das fünftgrößte Land der EU - in die Europäische Union würde diese total umkrempeln. Schon der Start der Beitrittsverhandlungen war mehr als ungewöhnlich – und extrem teuer für die EU. Dies geschah beim Gipfel der Staats- und Regierungschefs im Dezember 2023, und der dort vom damaligen deutschen Bundeskanzler Olaf Scholz vorgeführte Kaffeetrick ging in die Geschichte ein. Das grüne Licht für die Gespräche sollte ein symbolischer Akt sein, eine Unterstützungsgeste für das von Russland angegriffene Land. Die Entscheidung darüber musste einstimmig erfolgen, doch Ungarns damaliger Premier Viktor Orbán blockierte einen gemeinsamen Weg. Wie so oft. Acht Stunden dauerten die Gespräche, schon mehr ein Gezerre – ohne Erfolg. Dann schickte Scholz Orbán für eine Kaffeepause nach draußen. Und mit den verbliebenen 26 Personen im Raum wurde schließlich die Entscheidung gefasst. Allerdings: Dies war vermutlich der teuerste Kaffee aller Zeiten. Denn Orbán ließ sich seine Abwesenheit bei der Abstimmung teuer abkaufen. Kurz vor dem Gipfel hatte die EU rund zehn Milliarden Euro an Finanzhilfen für Ungarn frei gegeben - Geld, das wegen Verstößen des Landes gegen die Rechtsstaatlichkeit von Brüssel blockiert war. Für einen direkten Zusammenhang zwischen Kaffee und Milliarden gibt es keine offizielle Bestätigung, an einen Zufall glaubt in Brüssel jedoch niemand.

Was würde nun also ein Beitritt der Ukraine für die EU bedeuten? Militärisch auf jeden Fall eine Stärkung. Wirtschaftlich würde es für einige Länder aber wohl Nachteile bringen: Etliche Staaten, die nun mehr erhalten, als sie einzahlen, würden plötzlich auf die andere Seite rutschen, also von Empfängern zu Gebern werden, denn die Ukraine braucht sehr viel Geld. Eine EU-interne Modellrechnung, die nach dem Start der Beitrittsgespräche erstellt wurde, geht von einem Anspruch in der Höhe von 186 Milliarden Euro in einem Zeitraum von sieben Jahren aus. Vor allem die Agrarpolitik rückt in den Fokus: Die Ukraine gilt als Kornkammer Europas, das Land verfügt über 33 Millionen Hektar Ackerland. Zum Vergleich: In Deutschland sind es 11,6 Millionen Hektar. Ein EU-Beitritt Kiews würde somit die gesamte Agrarpolitik der Union auf den Kopf stellen. Die Ukraine hätte in diesem Sektor Anspruch auf 96,5 Milliarden Euro, wieder in einem Zeitraum von sieben Jahren. Das würde, sollte der gemeinsame Geldtopf nicht radikal aufgestockt werden, zu Kürzungen bei den Agrarsubventionen für bestehende EU-Mitglieder um rund 20 Prozent führen.
Die französische Politologin und ehemalige Ministerin Sylvie Goulard sagt zur Ukraine: „Die Situation für die Menschen in der Ukraine ist schrecklich. Es stört mich, dass man den Menschen etwas verspricht, das man nicht geben will oder kann. Im Sommer etwa war die Dürre wegen des Klimawandels ein enormes Problem. Ich habe allerdings nie jemand gehört, der unsere Bauern auf einen möglichen Beitritt der Ukraine vorbereitet. Wenn wir die Ukraine in die EU aufnehmen wollen, brauchen wir einen Plan. Und den sehe ich nicht.“
Noch ein weiterer Punkt scheint unbedacht, und der betrifft das Europäische Parlament und dessen Sitze. Diese werden nicht rein mathematisch verteilt, sondern nach dem Prinzip der degressiven Proportionalität. Das bedeutet, dass bevölkerungsreiche Länder zwar mehr Sitze erhalten als kleinere Länder, die kleineren Staaten aber bezogen auf die Einwohnerzahl mehr Sitze pro Kopf bekommen. Derzeit besteht das EU-Parlament aus 720 Abgeordneten, vertraglich ist eine Obergrenze von 751 Sitzen, 750 Abgeordnete plus die Präsidentin oder der Präsident, festgelegt. Die Ukraine würde bei einem EU-Beitritt schätzungsweise 40 bis 50 Sitze erhalten. Das Limit wäre also gesprengt. So müsste entweder die Gesamtzahl der Sitze erweitert oder bei anderen Staaten Kürzungen vorgenommen werden. Die EU müsste sich also damit beschäftigen ihre institutionellen Grundlagen anzupassen.

Ein Aspekt darf beim Thema Erweiterung schließlich auch nicht ignoriert werden. Nämlich die Tatsache, dass die EU vor zehn Jahren ein Mitglied verloren hat. Der Brexit und wie es dazu kommen konnte, ist heute noch für viele politische Beobachter ein Rätsel. Die Folgen für Großbritannien sind gut dokumentiert: OECD-Daten zufolge liegt das kaufkraftbereinigte Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf des Vereinigten Königreichs unter dem EU-Durchschnitt. Studien gehen davon aus, dass es um rund 6 bis 8 Prozent unter dem Niveau liegt, das ohne EU-Austritt zu erwarten gewesen wäre. Die Unternehmensinvestitionen sind sogar um 12 bis 18 Prozent, Beschäftigung und Produktivität um jeweils 3 bis 4 Prozent gedrückt worden. Die britische Politologin Melanie Sully ist eine Expertin in allen Fragen, die Großbritannien betreffen. Sie lehrte an der Universität Innsbruck sowie in Wien, war Beraterin der OECD und Direktorin des in Wien ansässigen Instituts Go-Governance. Sie verweist auf die Spaltung in Großbritannien zwischen EU-Befürwortern und Gegnern, die sich auch in den vergangenen zehn Jahren nicht verändert habe. Eigentlich habe man jahrelang nicht über den Brexit gesprochen, und auch jetzt wollen die Leute nichts davon oder von einem neuen Referendum hören. Und sie spricht noch einen weiteren Punkt an, den man in Europa eher nicht sehen will: „Wenn man jetzt von der anderen Seite des Ärmelkanals auf Europa schaut, fragt man sich, ob man da wirklich dabei sein möchte“. Es gebe ja eine große Unzufriedenheit, auch in den Gründungsstaaten der EU. Man sehe wie es in Deutschland mit der AfD läuft, in Frankreich, wo möglicherweise Marine Le Pen an die Macht kommt. Dann könne man sich in Großbritannien schon denken, dass man es gar nicht so schlecht habe und sich fragen, ob man da wirklich dabei sein wolle.

Bei der EU dabei sein, das wollen derzeit eben nur ärmere Staaten. Doch ohne Aussicht auf neue zahlungskräftige Mitgliedsländer, wird die Diskussion um die Erweiterung schwieriger und mehr und mehr geprägt von finanziellen Fragen. Und schließlich muss ein Beitritt auch gut vorbereitet sein, denn jedes einzelne EU-Land muss den Beitritts-Vertrag ratifizieren. Es braucht also die Zustimmung jedes EU-Mitgliedsstaates, auch grünes Licht vom Europäischen Parlament ist notwendig. In den meisten Staaten liegt die Ratifizierung beim nationalen Parlament, in Frankreich jedoch entscheidet eine Volksabstimmung.

In ihrer Rede zur Lage der Union wird Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen die Prioritäten für das kommende Jahr festlegen und den weiteren Kurs der EU vorgeben. Inwieweit es dabei um die Erweiterung gehen wird, bleibt abzuwarten. Von der Leyen hat sich jedenfalls bereits im Juni bei einer Konferenz von EU- und Westbalkan-Staaten zuversichtlich gezeigt, dass „unsere Europäische Union in den nächsten Jahren wachsen wird“. Dafür wird sich die EU aber auch selbst reformieren müssen.